Европейски семестър

Европейският семестър е цикъл на координиране на икономическите и фискалните политики в ЕС, който обединява механизмите за наблюдение на Пакта за стабилност и растеж и Стратегията „Европа 2020“. Пактът за стабилност и растеж е създаден през 1997 г. с цел мониторинг и координация на националните фискални и икономически политики, и прилагане на ограниченията за дефицита и дълга, определени с Договора от Маастрихт.

Правилата на предпазната част на ПСР задължават правителствата да спазват ангажиментите си за стабилни фискални политики и координация, като с всяко едно от тях се определя бюджетна цел, наричана средносрочна бюджетна цел. Страните членки, които използват еврото като своя валута, посочват как смятат да постигнат своите средносрочни бюджетни цели в програми за стабилност, докато останалите страни от ЕС правят това в т.нар. Конвергентни програми. Тези програми се оценяват от Европейската комисия и правителствата на страните от ЕС в рамките на европейския семестър.

В Договора за ЕС прекомерен бюджетен дефицит се определя като дефицит, който надвишава 3 % от БВП. Съгласно Договора публичният дълг се смята за прекомерен, ако надхвърля 60 % от БВП, без да намалява с подходящо темпо (по определение това означава намаляване на прекомерния дълг средно с 5 % годишно за период от три години).

На страните, които не успяват да спазват правилата в предпазната или корективната част на ПСР, в крайна сметка могат да бъдат наложени санкции. За страните от еврозоната те могат да бъдат под формата на предупреждения и в крайна сметка финансови санкции, включително глоби в размер до:

• 0,2 % от БВП, ако не са успели да спазят правилата в предпазната или корективната част на пакта, или
• 0,5 % от БВП, ако неколкократно не са успели да спазят правилата в корективната част на пакта.

При неизпълнение на критериите от Пакта за стабилност и растеж и препоръките, дадени в рамките на Европейския семестър, временно могат да бъдат спрени ангажиментите за плащания или плащанията към всички държави-членки (с изключение на Обединеното кралство) от структурните и инвестиционните фондове на ЕС (Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство).

В допълнение Съдът на ЕС има право да налага санкции до 0,1 % от БВП на държавите-членки, които не съблюдават правилата на Пакта за стабилност и растеж.

Европейският семестър в въведен по инициатива на Европейската комисия от 2010 г. и първият му цикъл се провежда през 2011 г. Паралелно с въвеждането на семестъра е обсъден и приет пакет от шест законодателни акта – пет регламента и една директива (т.нар. six-pack), които дават новата рамка за координация на икономическите политики на държавите-членки и правното основание за самия семестър.

Още от създаването си Европейският семестър е доминиран от политиките за бюджетни ограничения, като водеща роля в него заемат мерките за преодоляване на макроикономическите дисбаланси и спазване на Маастрихтските критерии. Това оставя на заден план редица ключови политики, които имат отражение върху социалното и икономическото развитие на ЕС, както и постигането на основните цели на Стратегията „Европа 2020“ за заетост, образование, бедност и социално изключване, опазване на околната среда.

Средносрочните бюджетни цели, определени от предпазната част на ПСР, стават част от т.нар. фискален пакт, който е част от междуправителствен договор – „Договор за стабилност, координация и управление“. Страни по този договор са всички държави-членки на ЕС с изключение на Обединеното кралство и Чехия. През 2013 г. подходът, основан на придържане към стриктни бюджетни ограничения е допълнително засилен с приемането на два регламента (т.нар. two-pack), в които са включени и редица постановки от фискалния пакт.

Значение на Пакта за стабилност и растеж и Европейския семестър за България

Тези правила и процедури намират отражение в българското законодателство с промени в Закона за публичните финанси през 2012 г. С промените са въведени разпоредбите на фискалния пакт, прилага се директивата за бюджетните рамки на страните-членки (част от six-pack) и се синхронизира бюджетната процедура със сроковете и процедурите в механизма за засилена предварителна координация на икономическите политики (Европейския семестър). Чрез тях националното фискално планиране се съгласува с превантивната и корективната част на Пакта за стабилност и растеж.

В закона са записани референтните стойности за дълга и дефицита така, както са определени в Протокола относно процедурата при прекомерен дефицит към Договора за функционирането на ЕС – граница от 3% от БВП за бюджетния дефицит и 60% от БВП за дълга на сектор "Държавно управление" (включва централната власт, общините и социално-осигурителните фондове). Пак по силата на фискалния пакт в проектозакона са включени разпоредби за случаите на отклонение от средносрочната бюджетна цел за структурния дефицит или от мерките за нейното постигане, както и корекционен механизъм. Пак по силата на фискалния пакт в закона са включени разпоредби за случаите на отклонение от средносрочната бюджетна цел за структурния дефицит или от мерките за нейното постигане, както и корекционен механизъм.

Със закона за държавния бюджет за съответната година се определят ограниченията за максималния размер на новия държавен дълг, който може да бъде поет през годината, новите държавни гаранции и държавния дълг към края на годината. В бюджета трябва да са включени и всички одобрени от Министерския съвет инвестиционни проекти и специфични програми съгласно Закона за държавния дълг, които ще се финансират с държавни или държавногарантирани заеми, а изплащането на държавния дълг е "приоритетно задължение на държавния бюджет". Плановете за емитиране на държавен дълг се докладват предварително на Съвета на Европейския съюз и на Европейската комисия по силата на фискалния пакт.

Правилата за ограничаване на дефицита и дълга се отнасят също така и за общините. Те трябва да се придържат към балансиран бюджет, а годишният размер на плащанията по общинския дълг не може да надвишава 15 на сто от средногодишния размер на приходите (собствени и от държавната субсидия) на общината за последните три години.

Ограничават се възможностите на социалноосигурителните фондове да поемат дълг и да издават гаранции.

Въведени са и промени в бюджетната процедура. В първия етап на процедурата Министерството на финансите трябва да изготви средносрочна бюджетна прогноза за следващия тригодишен период и актуализация на стратегията за управление на държавния дълг, които да бъдат одобрени от правителството до 15 април. Министърът на финансите изготвя пролетна и есенна макроикономическа прогноза съответно до 25 март и 25 септември. МФ е длъжно да съпоставя макроикономическата си прогноза с тази на Европейската комисия като аргументира евентуални съществени различия. В закона изрично е записано, че Конвергентната програма, Националната програма за реформи и средносрочната бюджетна прогноза трябва да се разработват при еднакви макроикономически и фискални прогнози и допускания.

Средносрочната бюджетна прогноза трябва да описва приоритетите на правителствените политики и целите на фискалната политика; да става ясно на базата на какви допускания е разработена, включително макроикономически сценарии; да съдържа достатъчно информация за текущото състояние на бюджета и прогноза за основните бюджетни показатели за следващите три години и др.

В рамките на Европейския семестър програмните документи на българското правителство трябва да бъдат представени за одобрение на Европейската комисия и Съвета на европейските финансови министри. Направените от Брюксел препоръки следва да бъдат изпълнени, а документите - коригирани. Вторият етап от бюджетната процедура приключва на 31 октомври с внасянето в Народното събрание на законопроекта за държавния бюджет, заедно с актуализираната средносрочна бюджетна прогноза, която изпълнява ролята на мотиви към законопроекта.

По силата на директивата за бюджетните рамки Народното събрание създаде независим орган, който да провежда наблюдение на спазването на правилата при изготвянето на бюджета - т.нар. фискален съвет.

График на Европейския семестър

Европейският семестър е годишен цикъл, разделен в две фази, предшествани от подготвителен етап. Етапите са ясно разграфени във времето, като тематично биха могли да бъдат разделени на „европейска“ и „национална фаза“. В основата му е 6-месечният период от началото на всяка година, откъдето е и названието му „семестър“.

Семестърът включва ясен график, съгласно който държавите членки се ползват от консултации (получават насоки) на равнище ЕС и след това представят плановете си за различните области на политиката, които да бъдат оценени на равнище ЕС.

След оценяването им всяка държава членка получава отделни препоръки (специфични за всяка страна) за своята национална бюджетна политика и политиката си за реформи. От държавите членки се очаква да вземат предвид тези препоръки при определянето на бюджета си за следващата година и при вземането на решения, свързани с политиките си в областта на икономиката, заетостта, образованието и други.

Подготвителна фаза: анализ на ситуацията и проследяване на дейностите от предходната година

През ноември и декември Комисията публикува годишен обзор на растежа и доклад за механизма за предупреждение.

Годишният обзор на растежа представя виждането на Комисията за приоритетите на политиките на ЕС за предстоящата година. Държавите членки се приканват да ги вземат предвид, когато изготвят икономическите си политики за следващата година. Докладът за механизма за предупреждение прави преглед на макроикономическите тенденции в отделните държави - членки на ЕС. Въз основа на този доклад Комисията може да реши да извърши задълбочен преглед на положението в отделните страни, ако бъде счетено, че рискът от потенциални макроикономически дисбаланси е голям.

Тези прегледи спомагат да се установи съществуването на потенциални макроикономически дисбаланси, и в случай че има такива — точният им характер и обхват. Наред с това те дават възможност на Комисията да предостави на държавите членки препоръки по политиките.

1-ва фаза: насоки за политиките на равнище ЕС

Януари и февруари
Съветът на ЕС обсъжда годишния обзор на растежа, изготвен от Европейската комисия, определя общи насоки за политиката и приема заключения. Европейският парламент също обсъжда годишния обзор на растежа и може да публикува доклад по своя собствена инициатива. Той излиза със становище по насоките за заетостта.

Този период се характеризира със сериозен дебат на всички нива в Европейския парламент.

Март
През март Европейският съвет публикува политическите насоки, които държавите членки би следвало да вземат предвид при подготовката на релевантните национални програми. За България това са Конвергентната програма и Националната програма за реформи. От своя страна Комисията публикува доклади по държави за всички държави членки, участващи в европейския семестър. Докладите по държави включват задълбочени прегледи на макроикономическите дисбаланси за онези държави членки, в които рискът от такива дисбаланси се оценява като висок.

Въз основа на тези прегледи Комисията може да изготви препоръки към държавите членки за коригиране на установените дисбаланси. Тези препоръки могат да бъдат предоставени едновременно със задълбочения преглед или по-късно, наред с други специфични за всяка страна препоръки.

2-ра фаза: специфични за всяка страна цели, политики и планове

Април
Държавите членки представят своите планове за политиката:

• програмите за стабилност или конвергенция, които очертават средносрочната бюджетна стратегия на държавите членки, и
• националните програми за реформи, които очертават плановете на държавите членки за структурни реформи, с акцент върху насърчаването на растежа и заетостта

От държавите членки се очаква да представят тези програми до 15 април и при всички случаи най-късно до края на април.

Май
Европейската комисия извършва оценка на националните планове за политиката и представя проект на специфични за всяка страна препоръки.

Юни
Съветът на ЕС обсъжда предложените специфични за всяка държава препоръки и постига споразумение по окончателния им вариант.

След това Европейският съвет одобрява окончателните препоръки.

Юли
Съветът на ЕС приема специфичните за всяка страна препоръки и държавите членки се приканват да ги изпълнят.

3-та фаза: изпълнение

Юли — край на годината
От юли до октомври започва втората фаза или т.нар. „Национален семестър“, който съответства на период на усилена работа по държавния бюджет. От страните-членки се очаква в проекта си за бюджет да внедрят и направените препоръки. Именно затова, още преди националното му обсъждане, проектът на бюджет се изпраща за становище до Европейската комисия и Съвета.